مذكرة بودابست موضحة: ما الذي وعدت به روسيا وبريطانيا والولايات المتحدة أوكرانيا

مذكرة بودابست وثيقة سياسية وُقّعت في 5 ديسمبر 1994، قدّمت فيها روسيا والمملكة المتحدة والولايات المتحدة لأوكرانيا “ضمانات أمنية” عند انضمامها إلى معاهدة عدم انتشار الأسلحة النووية بصفة دولة غير حائزة للأسلحة النووية. وهي تلزمها باحترام حدود أوكرانيا وعدم استخدام القوة ضدها، لكنها لا تُلزم أحداً بالدفاع عن أوكرانيا عسكرياً.

النقاط الرئيسية

• وقّعها في بودابست ليونيد كوتشما وبوريس يلتسين وجون ميجر وبيل كلينتون؛ وهي سارية منذ التوقيع، وسجّلتها أوكرانيا لدى الأمم المتحدة في 2 أكتوبر 2014.
• ورثت أوكرانيا نحو 1,900 رأس حربي استراتيجي، بحسب رابطة الحد من الأسلحة (Arms Control Association)، وغادر آخر رأس حربي لديها إلى روسيا في عام 1996.
• تعيد الفقرات الست تأكيد مبادئ قائمة؛ وواحدة فقط تَعِد بإجراء، وفي حالة العدوان النووي فقط.
• وصفت الولايات المتحدة وبريطانيا وأوكرانيا ضمّ روسيا لشبه جزيرة القرم عام 2014 بأنه انتهاك للضمانات؛ والحرب التي تلت هي خلفية المحادثات الحالية حول “الضمانات الأمنية”.

ما هي مذكرة بودابست؟

عنوانها الكامل مذكرة الضمانات الأمنية المتعلقة بانضمام أوكرانيا إلى معاهدة عدم انتشار الأسلحة النووية. وتدرجها سلسلة معاهدات الأمم المتحدة بوصفها اتفاقاً بين أوكرانيا والاتحاد الروسي والمملكة المتحدة والولايات المتحدة، بنصوص أصلية بالإنجليزية والروسية والأوكرانية، دخلت حيز النفاذ “بالتوقيع” في 5 ديسمبر 1994. ولم تسجّلها أوكرانيا لدى الأمانة العامة للأمم المتحدة إلا في 2 أكتوبر 2014، بعد أن دخلت القوات الروسية القرم.

وتصفها رابطة الحد من الأسلحة بأنها اتفاق سياسي وليست معاهدة. وهذا التمييز مهم، لأن الوثيقة نفسها مبنية على أفعال إعادة التأكيد، لا على التزام جديد.

لماذا تخلت أوكرانيا عن أسلحتها النووية؟

بحسب رابطة الحد من الأسلحة، امتلكت أوكرانيا في عام 1991 ثالث أكبر ترسانة نووية في العالم، بنحو 1,900 رأس حربي استراتيجي و176 صاروخاً باليستياً عابراً للقارات و44 قاذفة استراتيجية. وقد تعهّد إعلان السيادة الصادر عام 1990 “بعدم قبول الأسلحة النووية أو إنتاجها أو اقتنائها”، رغم أن بعض السياسيين، كما تشير الرابطة، ظلوا يفضلون الاحتفاظ بالأسلحة كرادع في مواجهة روسيا.

وقد مرّ الطريق إلى بودابست بثلاث خطوات، كما تسجّلها الرابطة:

• 23 مايو 1992: بروتوكول لشبونة، الذي وافقت فيه أوكرانيا على إعادة الأسلحة إلى روسيا والانضمام إلى معاهدة ستارت ومعاهدة عدم الانتشار.
• 14 يناير 1994: البيان الثلاثي في موسكو، الذي التزمت فيه أوكرانيا بنزع السلاح الكامل مقابل دعم اقتصادي وضمانات أمنية من الولايات المتحدة وروسيا.
• 5 ديسمبر 1994: انضمت أوكرانيا إلى معاهدة عدم الانتشار بصفة دولة غير حائزة للأسلحة النووية، ودخلت معاهدة ستارت حيز النفاذ، ووُقّعت المذكرة.

وتحدث البيان الثلاثي، الذي وقّعه الرؤساء كلينتون وكرافتشوك ويلتسين، عن “إجراءات متزامنة” بشأن نقل الرؤوس الحربية من أوكرانيا والتعويض في شكل مجمّعات وقود لمحطات الطاقة النووية. وذكر أيضاً أن الولايات المتحدة وروسيا “مستعدتان لتقديم ضمانات أمنية لأوكرانيا” متى دخلت ستارت 1 حيز النفاذ وانضمت أوكرانيا إلى معاهدة عدم الانتشار. وقد قدّم نص بودابست تلك الضمانات، مع إضافة المملكة المتحدة طرفاً ثالثاً مقدّماً لها.

وتفيد الرابطة بأن آخر رأس حربي نووي أوكراني ذهب إلى روسيا في 1 يونيو 1996، وأن آخر وسيلة إيصال نووية استراتيجية أوكرانية جرى التخلص منها في 30 أكتوبر 2001.

ماذا تقول المذكرة فعلاً؟

يتألف النص التنفيذي من ست فقرات مرقّمة. وفي الفقرات الخمس الأولى “تعيد” روسيا وبريطانيا والولايات المتحدة تأكيد التزامات. وفي ما يلي ملخصها:

هل كانت ضماناً أمنياً؟

بحسب النص، لم يُوعد بأي دفاع عسكري عن أوكرانيا. فالفقرة 2 تعهّد بالامتناع عن استخدام القوة، والفقرة 4 تلزم القوى الثلاث بالسعي إلى إجراء من مجلس الأمن فحسب، وفقط إذا استُخدمت أسلحة نووية أو جرى التهديد بها. وتنص الفقرة الأخيرة على التشاور، لا على رد مشترك. وتقول رابطة الحد من الأسلحة بالمثل إن وصفها للضمانات لا يتضمن أي التزام بالدفاع عن أوكرانيا عسكرياً.

وهذه هي الفجوة التي تحدد النقاش اليوم. فالتزام الدفاع المشترك من النوع الوارد في معاهدة شمال الأطلسي أداة مختلفة؛ وقد شرحنا كيف تعمل في المادة 5 من حلف الناتو موضحة: ما الذي تغطيه ولماذا انضمت اليونان.

ماذا حدث في 2014 و2022؟

تسجّل رابطة الحد من الأسلحة أن القوات الروسية دخلت القرم في مارس 2014، وأن روسيا أعلنت في 18 مارس ضمّها، رغم احتجاجات كييف ومجلس الأمن الدولي والحكومات الغربية. وتذكر أن الولايات المتحدة وبريطانيا وأوكرانيا وصفت ذلك بأنه انتهاك للضمانات الأمنية الواردة في المذكرة. وردّت وزارة الخارجية الروسية، بحسب المصدر نفسه، بأن الضمانات قُدّمت للحكومة الشرعية لأوكرانيا وليس للقوى التي حلّت محلها. وتضيف الرابطة أن روسيا والولايات المتحدة كانتا قد أصدرتا في عام 2009 بياناً مشتركاً يؤكد أن الضمانات ستظل سارية بعد انتهاء ستارت.

ثم دعمت روسيا تمرداً انفصالياً في مقاطعتي لوغانسك ودونيتسك، وحشدت أكثر من 150,000 جندي قرب حدود أوكرانيا في أواخر 2021 ومطلع 2022، وشنّت غزواً واسع النطاق في 24 فبراير 2022، بحسب الجدول الزمني للرابطة.

لماذا يهم ذلك الآن

صياغة المذكرة هي المعيار الذي يمكن على أساسه قراءة أي “ضمانات أمنية” جديدة لأوكرانيا. وتتابع تغطيتنا الأخيرة المحادثات الجارية: مجموعة السبع في باريس: أوروبا تطلب مقعداً في محادثات أوكرانيا – ما قاله روبيو عن الضمانات الأمنية قبيل أبوظبي، وسابقاً زيلينسكي: “نعم، يجب أن نجمّد الآن” – كييف منفتحة على وقف لإطلاق النار على خطوط الجبهة الحالية، ثم ضمانات أمنية.

والمبادئ التي تعيد المذكرة تأكيدها، أي احترام الحدود القائمة ورفض استخدام القوة ضد السلامة الإقليمية لدولة، مستمدة من الوثيقة الختامية لمؤتمر الأمن والتعاون في أوروبا وميثاق الأمم المتحدة. وتنص الفقرة 1 والفقرة 2 على ذلك صراحة، رابطتَين الالتزامات بهذين المصدرين.

المصادر

المصادر: سلسلة معاهدات الأمم المتحدة، المجلد 3007، I-52241 (نص المذكرة)؛ رابطة الحد من الأسلحة، أوكرانيا والأسلحة النووية والضمانات الأمنية بنظرة سريعة؛ البيان الثلاثي في 14 يناير 1994 (نسخة أرشيف الأمن القومي).