Analyse
Das Budapester Memorandum erklärt: Was Russland, das Vereinigte Königreich und die USA der Ukraine versprachen
Das Budapester Memorandum von 1994 gab der Ukraine Sicherheitszusicherungen, keine Verteidigungsgarantie, als sie ihre Atomwaffen aufgab. Was die sechs Absätze besagen und was danach geschah.
Das Budapester Memorandum ist ein politisches Dokument, das am 5. Dezember 1994 unterzeichnet wurde und in dem Russland, das Vereinigte Königreich und die Vereinigten Staaten der Ukraine „Sicherheitszusicherungen“ gaben, als diese dem Vertrag über die Nichtverbreitung von Kernwaffen als Nichtkernwaffenstaat beitrat. Es verpflichtet sie, die Grenzen der Ukraine zu achten und keine Gewalt gegen sie anzuwenden, verpflichtet aber niemanden, die Ukraine militärisch zu verteidigen.
Die wichtigsten Punkte
- Unterzeichnet in Budapest von Leonid Kutschma, Boris Jelzin, John Major und Bill Clinton; es gilt ab der Unterzeichnung, und die Ukraine ließ es am 2. Oktober 2014 bei den Vereinten Nationen registrieren.
- Die Ukraine erbte nach Angaben der Arms Control Association rund 1.900 strategische Sprengköpfe, und ihr letzter Sprengkopf ging 1996 nach Russland.
- Die sechs Absätze bekräftigen bestehende Grundsätze; nur einer verspricht ein Handeln, und zwar nur im Fall einer nuklearen Aggression.
- Die Vereinigten Staaten, das Vereinigte Königreich und die Ukraine bezeichneten die Annexion der Krim durch Russland 2014 als Verletzung der Zusicherungen; der darauf folgende Krieg ist der Hintergrund der heutigen Gespräche über „Sicherheitsgarantien“.
Was ist das Budapester Memorandum?
Sein vollständiger Titel lautet Memorandum über Sicherheitszusicherungen im Zusammenhang mit dem Beitritt der Ukraine zum Vertrag über die Nichtverbreitung von Kernwaffen. Die United Nations Treaty Series führt es als Abkommen zwischen der Ukraine, der Russischen Föderation, dem Vereinigten Königreich und den Vereinigten Staaten, mit authentischen Texten auf Englisch, Russisch und Ukrainisch, das „durch Unterzeichnung“ am 5. Dezember 1994 in Kraft trat. Die Ukraine ließ es erst am 2. Oktober 2014 beim UN-Sekretariat registrieren, nachdem russische Truppen auf die Krim vorgedrungen waren.
Die Arms Control Association beschreibt es als politische Vereinbarung und nicht als Vertrag. Diese Unterscheidung ist wichtig, denn das Dokument selbst besteht aus Verben der Bekräftigung, nicht der neuen Verpflichtung.
Warum gab die Ukraine ihre Atomwaffen auf?
Laut Arms Control Association besaß die Ukraine 1991 das drittgrößte Atomwaffenarsenal der Welt, mit geschätzt 1.900 strategischen Sprengköpfen, 176 Interkontinentalraketen und 44 strategischen Bombern. Ihre Souveränitätserklärung von 1990 enthielt das Versprechen, „keine Kernwaffen anzunehmen, herzustellen oder zu erwerben“, auch wenn, so die Association, einige Politiker die Waffen weiterhin als Abschreckung gegen Russland behalten wollten.
Der Weg nach Budapest führte über drei Schritte, wie die Association sie festhält:
- 23. Mai 1992: das Lissabonner Protokoll, in dem die Ukraine zustimmte, die Waffen an Russland zurückzugeben und START und dem Atomwaffensperrvertrag beizutreten.
- 14. Januar 1994: die Trilaterale Erklärung in Moskau, in der sich die Ukraine zu vollständiger Abrüstung verpflichtete, im Austausch für wirtschaftliche Unterstützung und Sicherheitszusicherungen der Vereinigten Staaten und Russlands.
- 5. Dezember 1994: Die Ukraine trat dem Atomwaffensperrvertrag als Nichtkernwaffenstaat bei, START trat in Kraft, und das Memorandum wurde unterzeichnet.
Die von den Präsidenten Clinton, Krawtschuk und Jelzin unterzeichnete Trilaterale Erklärung sprach von „gleichzeitigen Maßnahmen“ bei der Überführung der Sprengköpfe aus der Ukraine und einer Entschädigung in Form von Brennelementen für Kernkraftwerke. Sie besagte außerdem, die Vereinigten Staaten und Russland seien „bereit, der Ukraine Sicherheitszusicherungen zu geben“, sobald START I in Kraft trete und die Ukraine dem Atomwaffensperrvertrag beitrete. Der Budapester Text lieferte diese Zusicherungen, wobei das Vereinigte Königreich als dritter Geber hinzukam.
Der letzte ukrainische Atomsprengkopf ging am 1. Juni 1996 nach Russland, und das letzte strategische Trägersystem der Ukraine wurde am 30. Oktober 2001 beseitigt, berichtet die Association.
Was steht tatsächlich im Memorandum?
Der operative Text umfasst sechs nummerierte Absätze. In den ersten fünf „bekräftigen“ Russland, das Vereinigte Königreich und die Vereinigten Staaten Verpflichtungen. Zusammengefasst:
| Absatz | Inhalt |
|---|---|
| 1 | Achtung der Unabhängigkeit, der Souveränität und der bestehenden Grenzen der Ukraine, im Einklang mit der KSZE-Schlussakte |
| 2 | Verzicht auf die Androhung oder Anwendung von Gewalt gegen die territoriale Unversehrtheit oder politische Unabhängigkeit der Ukraine; keine Waffen gegen die Ukraine, außer in Selbstverteidigung oder im Einklang mit der UN-Charta |
| 3 | Verzicht auf wirtschaftlichen Zwang, der darauf abzielt, die souveränen Rechte der Ukraine dem eigenen Interesse unterzuordnen |
| 4 | Sofortiges Streben nach einem Tätigwerden des UN-Sicherheitsrates zur Unterstützung der Ukraine, falls sie Opfer eines Aggressionsakts oder Gegenstand einer Aggressionsdrohung wird, „bei dem Kernwaffen eingesetzt werden“ |
| 5 | Kein Einsatz von Kernwaffen gegen einen Nichtkernwaffenstaat, der Vertragspartei des Atomwaffensperrvertrags ist, außer im Fall eines Angriffs auf sie selbst, ihre Territorien, Streitkräfte oder Verbündeten durch einen solchen Staat in Verbindung oder im Bündnis mit einem Kernwaffenstaat |
| 6 | Alle vier Parteien „werden Konsultationen aufnehmen, falls sich eine Situation ergibt, die Fragen hinsichtlich dieser Verpflichtungen aufwirft“ |
War es eine Sicherheitsgarantie?
Dem Text nach wurde keine militärische Verteidigung der Ukraine versprochen. Absatz 2 ist ein Versprechen, auf Gewalt zu verzichten, und Absatz 4 verpflichtet die drei Mächte nur dazu, ein Tätigwerden des Sicherheitsrates anzustreben, und zwar nur, wenn Kernwaffen eingesetzt oder angedroht werden. Der letzte Absatz sieht Konsultationen vor, keine gemeinsame Reaktion. Auch die Arms Control Association sagt, ihre Beschreibung der Zusicherungen enthalte keinerlei Verpflichtung, die Ukraine militärisch zu verteidigen.
Diese Lücke prägt die heutige Debatte. Eine gegenseitige Beistandsverpflichtung wie im Nordatlantikvertrag ist ein anderes Instrument; wie sie funktioniert, erklären wir in NATO-Artikel 5 erklärt: Was er abdeckt und warum Griechenland beitrat.
Was geschah 2014 und 2022?
Die Arms Control Association hält fest, dass russische Truppen im März 2014 auf die Krim vorrückten und Russland am 18. März ihre Annexion erklärte, trotz der Proteste Kiews, des UN-Sicherheitsrates und westlicher Regierungen. Sie berichtet, dass die Vereinigten Staaten, das Vereinigte Königreich und die Ukraine dies als Verletzung der Sicherheitszusicherungen des Memorandums bezeichneten. Das russische Außenministerium erwiderte laut derselben Quelle, die Zusicherungen seien der legitimen Regierung der Ukraine gegeben worden und nicht den Kräften, die sie abgelöst hätten. Die Association ergänzt, dass Russland und die Vereinigten Staaten 2009 eine gemeinsame Erklärung abgegeben hatten, wonach die Zusicherungen auch nach dem Auslaufen von START gültig bleiben würden.
Russland unterstützte dann einen separatistischen Aufstand in den Provinzen Luhansk und Donezk, zog Ende 2021 und Anfang 2022 mehr als 150.000 Soldaten nahe der ukrainischen Grenzen zusammen und startete am 24. Februar 2022 eine groß angelegte Invasion, heißt es in der Zeitleiste der Association.
Warum es jetzt wichtig ist
Der Wortlaut des Memorandums ist die Messlatte, an der sich neue „Sicherheitsgarantien“ für die Ukraine lesen lassen. Unsere jüngste Berichterstattung begleitet die aktuellen Gespräche: G7 in Paris: Europa verlangt einen Platz bei den Ukraine-Gesprächen – was Rubio vor Abu Dhabi zu Sicherheitsgarantien sagte, und früher Selenskyj: „Ja, jetzt müssen wir einfrieren“ – Kiew offen für einen Waffenstillstand entlang der aktuellen Frontlinien, dann Sicherheitsgarantien.
Die Grundsätze, die das Memorandum wiederholt, die Achtung bestehender Grenzen und der Verzicht auf Gewalt gegen die territoriale Unversehrtheit eines Staates, stammen aus der KSZE-Schlussakte und der UN-Charta. Absatz 1 und Absatz 2 sagen das ausdrücklich und knüpfen die Verpflichtungen an diese beiden Quellen.
Quellen
Quellen: United Nations Treaty Series, Band 3007, I-52241 (Text des Memorandums); Arms Control Association, Ukraine, Nuclear Weapons, and Security Assurances at a Glance; Trilaterale Erklärung vom 14. Januar 1994 (Kopie des National Security Archive).
