Analyses
Le mémorandum de Budapest expliqué : ce que la Russie, le Royaume-Uni et les États-Unis ont promis à l’Ukraine
Le mémorandum de Budapest de 1994 a donné à l’Ukraine des assurances de sécurité, et non une garantie de défense, en échange de son renoncement aux armes nucléaires. Ce que disent les six paragraphes, et ce qui s’est passé ensuite.
Le mémorandum de Budapest est un document politique signé le 5 décembre 1994, par lequel la Russie, le Royaume-Uni et les États-Unis ont donné à l’Ukraine des « assurances de sécurité » lorsqu’elle a adhéré au Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires en tant qu’État non doté d’armes nucléaires. Il les engage à respecter les frontières de l’Ukraine et à ne pas recourir à la force contre elle, mais il n’oblige personne à défendre l’Ukraine militairement.
Points clés
- Signé à Budapest par Leonid Koutchma, Boris Eltsine, John Major et Bill Clinton ; il s’applique dès la signature, et l’Ukraine l’a enregistré auprès des Nations unies le 2 octobre 2014.
- L’Ukraine avait hérité d’environ 1 900 ogives stratégiques, selon l’Arms Control Association, et sa dernière ogive est partie pour la Russie en 1996.
- Les six paragraphes réaffirment des principes existants ; un seul promet une action, et uniquement en cas d’agression nucléaire.
- Les États-Unis, le Royaume-Uni et l’Ukraine ont qualifié l’annexion de la Crimée par la Russie en 2014 de violation des assurances ; la guerre qui a suivi constitue la toile de fond des discussions actuelles sur les « garanties de sécurité ».
Qu’est-ce que le mémorandum de Budapest ?
Son titre complet est Mémorandum sur les assurances de sécurité en liaison avec l’adhésion de l’Ukraine au Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires. Le Recueil des traités des Nations unies le répertorie comme un accord entre l’Ukraine, la Fédération de Russie, le Royaume-Uni et les États-Unis, avec des textes authentiques en anglais, en russe et en ukrainien, entré en vigueur « par signature » le 5 décembre 1994. L’Ukraine ne l’a enregistré auprès du Secrétariat de l’ONU que le 2 octobre 2014, après l’entrée des troupes russes en Crimée.
L’Arms Control Association le décrit comme un accord politique plutôt que comme un traité. Cette distinction compte, car le document lui-même est construit avec des verbes de réaffirmation, et non d’obligation nouvelle.
Pourquoi l’Ukraine a-t-elle renoncé à ses armes nucléaires ?
Selon l’Arms Control Association, l’Ukraine détenait en 1991 le troisième arsenal nucléaire du monde, avec environ 1 900 ogives stratégiques, 176 missiles balistiques intercontinentaux et 44 bombardiers stratégiques. Sa Déclaration de souveraineté de 1990 s’engageait à « ne pas accepter, produire ni acquérir d’armes nucléaires », même si, note l’Association, certains responsables politiques restaient favorables au maintien de ces armes comme moyen de dissuasion face à la Russie.
Le chemin vers Budapest est passé par trois étapes, telles que les relève l’Association :
- 23 mai 1992 : le protocole de Lisbonne, par lequel l’Ukraine a accepté de restituer les armes à la Russie et d’adhérer à START et au TNP.
- 14 janvier 1994 : la déclaration trilatérale de Moscou, par laquelle l’Ukraine s’est engagée à un désarmement complet en échange d’un soutien économique et d’assurances de sécurité de la part des États-Unis et de la Russie.
- 5 décembre 1994 : l’Ukraine a adhéré au TNP en tant qu’État non doté d’armes nucléaires, START est entré en vigueur et le mémorandum a été signé.
La déclaration trilatérale, signée par les présidents Clinton, Kravtchouk et Eltsine, parlait d’« actions simultanées » concernant le transfert des ogives depuis l’Ukraine et une compensation sous forme d’assemblages de combustible pour les centrales nucléaires. Elle indiquait aussi que les États-Unis et la Russie étaient « prêts à fournir des assurances de sécurité à l’Ukraine » dès l’entrée en vigueur de START I et l’adhésion de l’Ukraine au TNP. Le texte de Budapest a concrétisé ces assurances, avec le Royaume-Uni ajouté comme troisième garant.
La dernière ogive nucléaire de l’Ukraine est partie pour la Russie le 1er juin 1996, et son dernier vecteur nucléaire stratégique a été éliminé le 30 octobre 2001, rapporte l’Association.
Que dit réellement le mémorandum ?
Le dispositif comprend six paragraphes numérotés. Dans les cinq premiers, la Russie, le Royaume-Uni et les États-Unis « réaffirment » des engagements. En résumé :
| Paragraphe | Contenu |
|---|---|
| 1 | Respect de l’indépendance, de la souveraineté et des frontières existantes de l’Ukraine, conformément à l’Acte final de la CSCE |
| 2 | S’abstenir de la menace ou de l’emploi de la force contre l’intégrité territoriale ou l’indépendance politique de l’Ukraine ; aucune arme ne sera employée contre l’Ukraine, sauf en cas de légitime défense ou conformément à la Charte des Nations unies |
| 3 | S’abstenir de toute contrainte économique visant à subordonner les droits souverains de l’Ukraine à leur propre intérêt |
| 4 | Demander une action immédiate du Conseil de sécurité de l’ONU pour aider l’Ukraine si elle devient victime d’un acte d’agression, ou l’objet d’une menace d’agression, « dans lequel des armes nucléaires sont employées » |
| 5 | Ne pas employer d’armes nucléaires contre un État non doté d’armes nucléaires partie au TNP, sauf en cas d’attaque contre eux-mêmes, leurs territoires, leurs forces ou leurs alliés par un tel État, en association ou en alliance avec un État doté d’armes nucléaires |
| 6 | Les quatre parties « se consulteront au cas où surgirait une situation soulevant une question relative à ces engagements » |
S’agissait-il d’une garantie de sécurité ?
D’après le texte, aucune défense militaire de l’Ukraine n’a été promise. Le paragraphe 2 est un engagement à s’abstenir de recourir à la force, et le paragraphe 4 n’engage les trois puissances qu’à chercher une action du Conseil de sécurité, et seulement si des armes nucléaires sont employées ou brandies. Le dernier paragraphe prévoit une consultation, et non une réponse commune. L’Arms Control Association affirme de même que sa description des assurances ne comporte aucune obligation de défendre l’Ukraine militairement.
C’est cet écart qui structure le débat actuel. Un engagement de défense mutuelle du type de celui du Traité de l’Atlantique Nord est un instrument différent ; nous expliquons son fonctionnement dans L’article 5 de l’OTAN expliqué : ce qu’il couvre et pourquoi la Grèce a adhéré.
Que s’est-il passé en 2014 et en 2022 ?
L’Arms Control Association rappelle que des troupes russes sont entrées en Crimée en mars 2014 et que, le 18 mars, la Russie a proclamé son annexion, malgré les protestations de Kiev, du Conseil de sécurité de l’ONU et des gouvernements occidentaux. Elle indique que les États-Unis, le Royaume-Uni et l’Ukraine y ont vu une violation des assurances de sécurité du mémorandum. Le ministère russe des Affaires étrangères a répondu, selon la même source, que les assurances avaient été données au gouvernement légitime de l’Ukraine et non aux forces qui l’ont remplacé. En 2009, ajoute l’Association, la Russie et les États-Unis avaient publié une déclaration commune confirmant que les assurances resteraient valables après l’expiration de START.
La Russie a ensuite soutenu une insurrection séparatiste dans les provinces de Louhansk et de Donetsk, massé plus de 150 000 soldats près des frontières de l’Ukraine fin 2021 et début 2022, puis lancé une invasion à grande échelle le 24 février 2022, précise la chronologie de l’Association.
Pourquoi c’est important aujourd’hui
La formulation du mémorandum est la référence à l’aune de laquelle toute nouvelle « garantie de sécurité » pour l’Ukraine peut être lue. Notre couverture récente suit les négociations en cours : G7 à Paris : l’Europe réclame un siège dans les négociations sur l’Ukraine – ce qu’a dit Rubio sur les garanties de sécurité avant Abou Dabi, et auparavant Zelensky : « Oui, il faut geler maintenant » – Kiev ouvert à un cessez-le-feu le long des lignes de front actuelles, puis à des garanties de sécurité.
Les principes que réitère le mémorandum, le respect des frontières existantes et le refus de la force contre l’intégrité territoriale d’un État, sont tirés de l’Acte final de la CSCE et de la Charte des Nations unies. Les paragraphes 1 et 2 le disent en toutes lettres, en rattachant les engagements à ces deux sources.
Sources
Sources : Recueil des traités des Nations unies, volume 3007, I-52241 (texte du mémorandum) ; Arms Control Association, Ukraine, Nuclear Weapons, and Security Assurances at a Glance ; Déclaration trilatérale du 14 janvier 1994 (copie des National Security Archive).
